同时，从政治学逻辑来看，政治责任就是以明智、合理或在道德上正确的方式来行为， [22]181因此，政治责任更多的是一种道德责任，政治责任的承担需要政治主体自身的责任感和自觉性。

[61] 其他法律规范对中央与民族自治地方关系的调整，最大弊端是过于分散，查找相关规范并建立适当的逻辑关联并非易事，这就阻碍了法律有机解释的标准的实际建立，不利于对规整脉络中许多条文间事理上的一致性、对法律的外部安排及其内在概念体系的考虑，[62]进而影响对具象央地关系实施法律调整的效率。另一方面，由于制定《民族区域自治法》的实施细则条件还不成熟，《若干规定》主要只对《民族区域自治法》第六章‘上级国家机关的职责的内容进行了细化，[13]故在前述三种中央与民族自治地方关系条款类型中，《若干规定》仅涉及第二类关于中央的职责、权限的条款，对现实需求的周延性亦考虑不足。

囿于本文旨趣，此处不赘。[58]可见，学界长期以来将自治区作为诊判重点的逻辑陷入了路灯效应的怪圈。此外，我国《民族区域自治法》45条关于环境保护自治权问题的规定，也存在照搬我国《宪法》26条之嫌。[10]有趣的是，上级国家机关虽然是我国《民族区域自治法》的重要概念，但现行我国宪法第4条第2款和第122条实际上以国家代之。[40] 第二，针对我国《民族区域自治法》前述第三类缺憾，我国《立法法》初步明确了中央的立法职责与权力范围。

[46]当然，在拉伦茨看来，抽象表述的条文并不一定是伪规范式的空洞形式，因为价值导向的思考方式同样值得关注。[24]一方面，另外9个没有使用强制性表述的条文，在规范语言上授予受规制主体的选择空间，即对于这9个条文所涉及的职责，上级国家机关有自主选择是否实际履行的可能性。此外，我国《立法法》还通过特定表述明确了民族自治地方与一般地方同类立法权之间的关联，如该法72条第5款规定：自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。

在这165篇文献中，均以我国《宪法》和我国《民族区域自治法》作为核心规范来源。虽然追责情形有一定的局限，但毕竟在一定程度上破解了我国《民族区域自治法》因法律责任条款缺失而面临的软法(soft law)性困境。适当的法律解释既是澄清规范意旨的关键路径，又能巧妙消解规范滞后性与制度实践发展的张力。实际上，现行我国《宪法》中的民族区域自治条款在规范结构上，主要源于1954年我国《宪法》，其对应关系如表1所示。

[25][英]约瑟夫·拉兹：《实践理性与规范》，朱学平译，中国法制出版社2011年版，第180页。[22]这并非我国《民族区域自治法》立法技术性缺陷，而是基于基本法律属性所导致的必然结果。

[39] 前述问题，有的是宪法与宪法性法律衔接过程中普遍存在的，有的则在事实上暗示了相对充分的规范完善空间。[56]第四，地方自治立法属性导致其对中央与民族自治地方权力划分问题鞭长莫及。2005年2月的《中国民族区域自治白皮书》指出：《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律，其内容涵盖政治、经济、文化、社会等各个方面。[30] 第五，中央立法的性质导致我国《民族区域自治法》无法对中央与三级民族自治地方各自的具象关系作出针对性规制。

第一，聚焦民族自治地方。就目前而言，对该法的期待价值至少有三方面。[36]我国《民族区域自治法》序言效力的问题较为复杂。笔者对这种未区分具体情形的绝对化判断持保留意见。

参见熊文钊主编：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第115-116页。其二，关于上级国家机关的职责、权限的条款(在很大程度上即指中央)，[10]典型体现为该法第六章上级国家机关的职责的规定。

在规范层面，这一畛域的勘定虽然由我国《民族区域自治法》和民族自治地方的自治条例(即中央与地方)共同完成，但归根结底，并佐之以我国《立法法》75条第2款的规定，自治地方自治条例的制定本身即以我国《民族区域自治法》作为依据和蓝本，这也是我国单一制国家结构所决定的中央与地方关系基本模式的制度呈现。我国《民族区域自治法》8条上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权的规定，恰恰说明民族自治地方作为一种(级)相对独立的地方类型与中央直接发生央地关系的可能性。

第一，针对我国《民族区域自治法》前述第二类缺憾，我国《立法法》提供了相对细化的实施方案。我国《民族区域自治法》19条为了顾及1997年重庆升格为直辖市后辖有四个自治县的情况，新增了直辖市的人民代表大会常务委员会为批准主体。一方面，在立法目标上，其作为针对我国《民族区域自治法》第六章的细化规定，有效缓解了第六章的相关条款规定过于抽象导致的实施性不足问题。[26]现在看来，笔者之前提出的对策建议有些过于简单化。[54]例如，笔者曾对既有的25个自治州自治条例中的协商民主条款进行分析，发现存在此类条款的21部自治条例均在不同程度上照搬我国《民族区域自治法》第51条。[78]在民族区域自治制度层面，以我国《民族区域自治法》为代表。

作者简介：郑毅，法学博士，中央民族大学法学院副教授。中央与一般地方关系法律规范的亟待整合与央地关系基本法的阙如，共同构成了制定《中央与地方关系法》的实践基础。

[6]巴赛勒斯是古希腊时期的军事首领，同时兼有祭祀、审判、行政等重要权力，这里引伸为主导者。与作为中央立法的我国《民族区域自治法》聚焦全国层面而缺乏地方针对性不同，自治条例属于典型的地方立法，因此其规范重心就与作为其制定依据的我国《民族区域自治法》形成逻辑上的互补。

然而，我国《民族区域自治区》第4条的规制对象仅限于自治机关，而自治州人大常委会是否属于自治机关在立法上并无明确回答，实际上导致《立法法》此项赋权的双进路后果：自治州人大制定地方性法规的依据是我国《民族区域自治法》第4条，而自治州人大常委会制定地方性法规的依据则只能理解为全国人大常委会的专门授权。[18]这里的基本法律是指我国《宪法》第62条第3项规定的、由全国人大制定和修改的刑事、民事、国家机构以及其他的基本法律，与作为实然规范的港澳基本法存在本质差异。

2009年9月的《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书亦指出：《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，规范了中央和民族自治地方的关系以及民族自治地方各民族之间的关系。形式上，相关的我国《宪法》条款均得到了我国《民族区域自治法》的规范承接，但仍有极少数的逻辑例外。[56]也就是说，各种法规范的属性具有同构性，就很容易形成一个规范缺陷环环紧扣的法律规制漏洞，无法有效防治权利或权力的滥用，导致潜在危险(hazards)变成现实的损失(losses)，造成部分法制价值的流失和法治目标的落空。民族区域自治法律规范的有限性使得我国《民族区域自治法》相关法律规制功能的相对重要性进一步提升。

[28]如2015年我国《立法法》修改依据我国《民族区域自治法》第4条而赋予自治州人大及常委会制定地方性法规的权力。不过，我国《宪法》中这一体系性勾连的逻辑在总(宪法)—分(民族区域自治法、香港基本法和澳门基本法)式的立法结构中被相当程度地稀释了——特定法律对特定央地关系类型的专门性、针对性规制形成了规范要素互通的障碍。

[21]我国《民族区域自治法》第20条规定了自治机关变通、停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示的权力，结合我国《宪法》第112条对自治机关的二元划分，人们一般认为自治地方人大的变通、停止执行权可归入广义的自治立法权范畴，进而形成对我国《民族区域自治法》第19条的自治法规变通立法权的补充。中央与地方关系法 党的十九大报告延续了国家坚持和完善民族区域自治制度的一贯立场，中央与民族自治地方关系的法治化是这一制度目标的题中应有之义。

其三，该法第44条规定地方各级人大常委会只有在第9项、第12项和第13页的三种情况下被明确认定为代行人大的职权，但这三类代行性职权在内容上与民族区域自治权并无明确关联。[20]无怪乎有学者在探讨上级国家机关这一重要内涵时，仅仅聚焦于所管辖区域内有民族自治地方的各级人民政府，进而诱发对制度实践的重大误解。

在我国《民族区域自治法》的74个条文中，目前仅有4条、第19条、第33条、第34条、第42条分别对自治州的一般地方国家机关职权、自治州和自治县的单行条例制定程序、自治州和自治县补充规定的批准程序、自治州和自治县的减免税批准程序，以及自治区和自治州的教科文卫体的与外交流合作权等问题做出选择性规制，除此之外，其余近70个条文均是对三级民族自治地方的统一规范，这不仅难以为中央与三类民族自治地方的各自关系提供差别化和针对性的规范依据，也进一步凸显了我国《民族区域自治法》调整中央与民族自治地方关系的粗放性特征。[73]如有学者提出的将全国人大常委会的批准程序改为备案程序，以为自治区自治条例松绑。尤其是在诠释现行我国宪法中的民主集中制原则时，蔡定剑教授也明确指出，在中央国家机关和地方国家机关的关系上，该原则包含遵循中央统一领导的意蕴。如在中央与地方立法关系方面，我国《立法法》除了对民族自治地方特有的自治法规制定权以75条作单独规定外，对于一般地方和自治州、自治区均享有的两级地方性法规和地方政府规章制定权问题，则采取同条规制的技术进路，前者集中于第72条，后者集中于第82条。

[23]在1984年颁行的我国《民族区域自治法》中，第六章题为上级国家机关的领导和帮助，根据2001年2月28日第九届全国人大常委会第二十次会议通过的修改该法的决定第23条的规定，该法第六章标题被修改为上级国家机关的职责。[32]其二，在实践中，确实存在中央直接与自治州或自治县发生关系的实例，如2015年我国《立法法》修改过程中，全国人大常委会直接赋予30个自治州人大常委会地方性法规制定权，从而对中央与自治州的立法事权结构作出重大调整。

我国央地关系的一体多元格局就此形成。参见郑毅：《论〈中华人民共和国民族区域自治法〉中的上级国家机关——一种规范主义进路》，《思想战线》2016年第1期。

蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第172页。[16]如近年来学界热议的设立民族自治市的问题，虽然不失为一条释放城市化与民族区域自治间张力的有效途径，但绝非仅凭我国《民族区域自治法》相关条款的调整即可为其提供相应法制基础的，其势必以我国《宪法》第30条的修改为前提。